Παράνομη μετανάστευση: παγκόσμιο πρόβλημα που αναζητεί λύση

Στην προχθεσινή του ομιλία στην 80η Γενική Συνέλευση του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών, ο Πρόεδρος των Η.Π.Α. κ. Donald Trump τόνισε τα αυστηρά μέτρα που έλαβε η κυβέρνησή του για την πάταξη της παράνομης μετανάστευσης, λέγοντας μεταξύ άλλων: «…έχουμε κάνει τολμηρές ενέργειες για να σταματήσουμε γρήγορα τη μη ελεγχόμενη μετανάστευση. Αρχίσαμε να συλλαμβάνουμε και ν’ απελαύνουμε όλους όσους πέρασαν τα σύνορα και ν’ αφαιρούμε τους παράνομους μετανάστες από τις Ηνωμένες Πολιτείες, απλά σταμάτησαν να έρχονται…».

Αναφερόμενος στην Ευρώπη δήλωσε ότι: «…σχεδόν το 50% των φυλακισμένων στις γερμανικές φυλακές ήταν ξένοι υπήκοοι ή μετανάστες, στην Αυστρία το ποσοστό των ανθρώπων στη φυλακή ήταν από ανθρώπους που δεν ήταν από το μέρος που βρίσκονται, στην Ελλάδα το ποσοστό ήταν 54% και στην όμορφη Ελβετία 72%, με βάση στοιχεία του Συμβουλίου της Ευρώπης για το 2024…» και προέτρεψε τις χώρες που θεωρεί ότι έχουν κατακλυστεί από παράνομους μετανάστες: «…ήρθε η ώρα να τελειώσετε το αποτυχημένο πείραμα των ανοιχτών συνόρων. Πρέπει να το τελειώσετε τώρα. Οι χώρες σας πηγαίνουν στη κόλαση…».

Επίσης, επέρριψε ευθύνες στον Οργανισμό Ηνωμένων Εθνών, κατηγορώντας τον ότι χρηματοδοτεί την παράνομη μετανάστευση, λέγοντας μεταξύ άλλων: «…ο ΟΗΕ υποστηρίζει άτομα που εισέρχονται στις ΗΠΑ. Ο ΟΗΕ έχει τεράστιες δυνατότητες. Το μόνο που φαίνεται να κάνουν είναι να γράφουν μία πολύ έντονα διατυπωμένη επιστολή και μετά να μην την ακολουθούν. Είναι κενές λέξεις και οι κενές λέξεις δεν λύνουν τον πόλεμο. Το μόνο που λύνει τους πολέμους είναι η δράση…».

Είναι γεγονός ότι από την αρχή της 2ης θητείας της, η κυβέρνηση Trump έχει αυστηροποιήσει πολύ την πολιτική της για τη μετανάστευση, με τον περιορισμό πρόσβασης σε κάποιες κατηγορίες θεωρήσεων και με την επιτάχυνση απελάσεων.
Οι παράνομες προσφυγικές και μεταναστευτικές ροές στην Ευρώπη από την Ασία και την Αφρική συνεχίζονται αμείωτες τις τελευταίες δεκαετίες και παραμένουν στο προσκήνιο ως πολύπλευρο, διαχρονικό και δυσεπίλυτο πρόβλημα που αναζητεί επειγόντως βιώσιμες λύσεις. Οι λύσεις αυτές για την Ευρώπη θα πρέπει ν’ αναζητηθούν όχι αποσπασματικά, αλλά στο πλαίσιο μίας ολιστικής προσέγγισης.

Ας δούμε κάποια σημαντικά επιτεύγματα σ’ επίπεδο Ευρωπαικής Ένωσης (ΕΕ), στον τομέα του Χώρου Ελευθερίας ασφάλεια και δικαιοσύνης (ΧΕΑΔ):

• Συμπληρώθηκαν 40 χρόνια από την υπογραφή της Συμφωνίας Σένγκεν, στις 14/06/1985, στην ομώνυμη πόλη του Λουξεμβούργου, από εκπροσώπους κυβερνήσεων του Βελγίου, της Γαλλίας, της Γερμανίας, της Ολλανδίας και του Λουξεμβούργου. Δέκα χρόνια μετά, στις 26/03/1995 άρχισε η επίσημη εφαρμογή της ζώνης Σένγκεν με την κατάργηση ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα, αρχικά επτά τότε Κρατών Μελών, που είχε ως αποτέλεσμα την ελεύθερη κυκλοφορία, στο χώρο Σένγκεν, προσώπων και εμπορευμάτων και τη διενέργεια εναρμονισμένων ελέγχων στα εξωτερικά σύνορα βάσει σαφώς καθορισμένων κριτηρίων. Το Κεκτημένο Σένγκεν ενσωματώθηκε στο Ενωσιακό δίκαιο την 01 Μαίου1999, ημερομηνία που τέθηκε σε ισχύ η Συνθήκη του Άμστερνταμ.

• Το Δεκέμβριο 1998, συστάθηκε η Ομάδα Εργασίας Υψηλού Επιπέδου για το Άσυλο και τη Μετανάστευση (HLWG), για να προετοιμάσει διαπυλωνικά Σχέδια Δράσης για χώρες προέλευσης και διέλευσης μεταναστών κι αιτούντων άσυλο. Το 1999, μετά τη θέση σε ισχύ της Συνθήκης του Άμστερνταμ, συστάθηκε η Στρατηγική Επιτροπή για τη Μετανάστευση, τα Σύνορα και το Άσυλο (SCIFA), ως μέρος μίας νέας εργασιακής δομής για προετοιμασία των συζητήσεων του Συμβουλίου για τη μετανάστευση, τα σύνορα και το άσυλο.

• Το έκτακτο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στο Τάμπερε Φινλανδίας, τον Οκτώβριο 1999, έθεσε τα θεμέλια δημιουργίας Χώρου Ελευθερίας Ασφάλειας και Δικαιοσύνης (ΧΕΑΔ) και ακολούθησαν τρία προγράμματα (Τάμπερε, Χάγης, Στοκχόλμης) με σαφείς πολιτικούς στόχους – κατευθύνσεις για την επόμενη 15ετία, σ’ επίπεδο ΕΕ.

• Από το 1999 και μετά που ο ΧΕΑΔ άρχισε σιγά-σιγά να διαμορφώνεται, σε συνδυασμό με την υιοθέτηση της Συνθηκών του Άμστερνταμ (σε ισχύ από 01/05/1999), της Νίκαιας (σε ισχύ από 01/02/2003) και της Λισσαβόνας (σε ισχύ από 01/12/2009), πραγματοποιήθηκαν μεγάλες αλλαγές στη ΕΕ με την είσοδο 10 νέων Κ-Μ το 2004, τέθηκαν σημαντικοί πολιτικοί στόχοι – κατευθύνσεις κι αναλήφθηκαν αρκετές πρωτοβουλίες στους τομείς μετανάστευσης συνόρων και ασύλου.

• Μετά τις τρομοκρατικές επιθέσεις στις ΗΠΑ την 11η Σεπτεμβρίου 2001 και σε Μαδρίτη και Λονδίνο το 2004 και 2005 αντίστοιχα, η ΕΕ υιοθέτησε ευρύ πλαίσιο αντιτρομοκρατικών πολιτικών.

• Υιοθετήθηκε Ευρωπαϊκή πολιτική ασφάλειας και άμυνας (ΕΠΑΑ), Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ), ανάπτυξη κοινής πολιτικής ΕΕ σε θέματα ασύλου και μετανάστευσης, καθώς κι ενσωμάτωση της πολιτικής μεταναστευτικών ροών στην εξωτερική πολιτική της ΕΕ.

• Το 2005, εγκρίθηκε η Παγκόσμια Προσέγγιση της Μετανάστευσης (ΠΠΜ), με δράσεις προτεραιότητας, εστιαζόμενες σε Αφρική και Μεσόγειο, καλύπτοντας την ενίσχυση συνεργασίας και δράσεων μεταξύ Κ-Μ, την εντατικοποίηση διαλόγου και συνεργασίας με Κράτη της Αφρικής, την εντατικοποίηση διαλόγου/συνεργασίας με γειτονικές χώρες της Μεσογείου καθώς και θέματα χρηματοδότησης και εφαρμογής.
  Αναπτύχθηκαν χρηματοδοτικά εργαλεία ΕΕ, όπως τα Ταμεία Εξωτερικών Συνόρων, Ένταξης, Επιστροφών και Προσφύγων, το Ταμείο Εσωτερικής Ασφάλειας και τα επόμενα, το Ευρωπαϊκό Μέσο Γειτονίας και Εταιρικής Σχέσης (ENPI) και ο Μηχανισμός Αναπτυξιακής Συνεργασίας (DCI), συμβάλλοντας με σημαντικούς πόρους στην υποστήριξη της συνολικής μεταναστευτικής πολιτικής.

• Το 2010 υιοθετήθηκε στρατηγική εσωτερικής ασφάλειας της ΕΕ με πέντε στρατηγικούς στόχους: εξουδετέρωση διεθνών εγκληματικών δικτύων, πρόληψη τρομοκρατίας και αντιμετώπιση ριζοσπαστικοποίησης/στρατολόγησης τρομοκρατών, αύξηση επιπέδων ασφάλειας πολιτών και επιχειρήσεων στον κυβερνοχώρο, ενίσχυση ασφάλειας μέσω της διαχείρισης συνόρων και αύξηση ανθεκτικότητας της Ευρώπης σε περιπτώσεις κρίσεων και καταστροφών.

• Την 01/01/2011, εγκαινιάστηκε η Ευρωπαική Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ), η οποία εργάζεται υπό την πολιτική καθοδήγηση της Ύπατης Εκπροσώπου της Ένωσης και Αντιπροέδρου της Ευρ. Επιτροπής (ΥΕ/ΑΠ), για θέματα Εξωτερικής Πολιτικής και Πολιτικής Ασφάλειας. Τη θέση της ΥΕ/ΑΠ δημιούργησε η Συνθήκη της Λισσαβόνας που τέθηκε σε ισχύ την 01/12/2009.

• Στις 26-27/06/2014, το ΕΣ όρισε τις στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές ΧΕΑΔ για τα προσεχή έτη, οι οποίες είναι σύμφωνες με τις προτεραιότητες του στρατηγικού θεματολογίου για την ΕΕ, το οποίο εγκρίθηκε την ίδια ημερομηνία. Μετά την έγκριση της Συνθήκης της Λισσαβόνας, η ΕΕ αφοσιώθηκε στη θέσπιση νομοθεσίας δημιουργίας ισχυρού νομικού πλαισίου ΔΕΥ. Με τις στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές του Ιουνίου 2014 δόθηκε έμφαση στην εφαρμογή και ενοποίηση των υφιστάμενων νομικών πράξεων και μέτρων πολιτικής. Οι στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές τονίζουν ότι απαιτείται συνεπής και αποτελεσματική εφαρμογή των ισχυόντων μέτρων, εντατικότερη συνεργασία, ενίσχυση του ρόλου των Οργανισμών της ΕΕ και διερεύνηση του δυναμικού των νέων τεχνολογιών.

• Το 2015, ακολούθησε το Ευρωπαϊκό Πρόγραμμα δράσης για τη Μετανάστευση (European Agenda on Migration).

• Υιοθετήθηκαν και δημιουργήθηκαν συστήματα πληροφορικής μεγάλης κλίμακας που υποστηρίζουν την εφαρμογή πολιτικών ασύλου, διαχείρισης συνόρων, μετανάστευσης και δικαιοσύνης στην ΕΕ, συγκεκριμένα: η Ευρωπαϊκή βάση δεδομένων δακτυλοσκόπησης για το άσυλο (Eurodac), το Σύστημα Πληροφοριών Σένγκεν (SIS) πρώτης και ύστερα δεύτερης γενιάς, καθώς και το Σύστημα Πληροφοριών για τις Θεωρήσεις (VIS). Πρόκειται επίσης να δημιουργηθούν: το Σύστημα εισόδου/εξόδου (EES), το Ευρωπαϊκό Σύστημα Πληροφοριών για την Αδειοδότηση Ταξιδιού (ETIAS) και το Ευρωπαϊκό Σύστημα Πληροφοριών Ποινικού Μητρώου – Υπήκοοι τρίτων χωρών (ECRIS-TCN).

Αναφορικά με την επιχειρησιακή συνεργασία, υιοθετήθηκαν σ’ επίπεδο ΕΕ:

• Εξειδικευμένα Κέντρα ελέγχου συνόρων το 2002 (Κέντρο Εναέριων Συνόρων στη Ρώμη, Κέντρο Χερσαίων Συνόρων στη Γερμανία, Κέντρο Θαλάσσιων Συνόρων Ανατολικής Μεσογείου στον Πειραιά, Κέντρο Θαλασσίων Συνόρων Δυτικής Μεσογείου στη Μαδρίτη, Κέντρο Ανάλυσης Κινδύνου στο Ελσίνκι και Κέντρο Εκπαίδευσης στην Αυστρία. Με τη σύσταση της Frontex τα εν λόγω Κέντρα καταργήθηκαν και οι αρμοδιότητές τους υπήχθησαν σ’ αυτή

• Κοινός Φορέας απασχολούμενων με τα εξωτερικά σύνορα επίσης το 2002 (Common Unit of external borders practioners), ως επιχειρησιακός κλάδος της SCIFA (SCIFA+)

• Οργανισμοί και Ινστιτούτο του τομέα ΔΕΥ: αρχικά είτε ως Μονάδες, Γραφεία, Κέντρα που μετονομάστηκαν σ’ Ευρωπαϊκούς Οργανισμούς (Europol, Eurojust, EUDA, EUAA), είτε ως Ευρωπαϊκοί Οργανισμοί που μετονομάστηκαν στη συνέχεια (Frontex), είτε ως Ευρωπαϊκοί Οργανισμοί και Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο από την έναρξή τους (Cepol, FRA, eu-LISA, EIGE)

• Οργανισμοί ΕΕ με καθήκοντα Ακτοφυλακών: (Frontex, EFCA, EMSA)

• Σημαντικές κρίνονται οι συντονιστικές συναντήσεις των εννέα Οργανισμών ΕΕ (Cepol, EIGE, EUAA, EUDA, eu-LISA, Eurojust, Europol, FRA και Frontex) που προστατεύουν το ΧΕΑΔ, υπό την αιγίδα του Δικτύου Οργανισμών ΔΕΥ (Justice and Home Affairs Agencies’ Network – JHAAN), στο οποίο συμμετέχουν οι ανωτέρω Οργανισμοί, καθώς και οι συντονιστικές συναντήσεις των τριών Οργανισμών ΕΕ που έχουν καθήκοντα Ακτοφυλακών (EFCA, EMSA και Frontex), οι οποίες υλοποιούνται στο πλαίσιο της μεταξύ τους τριμερούς συμφωνίας συνεργασίας (Tripartite Working Arrangement).

Μετά από μία γρήγορη ματιά στα επιτεύγματα της ΕΕ στο χώρο ΧΕΑΔ, τι μπορεί να θεωρηθεί ότι δεν πήγε καλά τελικά, ή ότι θα μπορούσε να πάει καλύτερα;

• Στην ΕΕ των 27 Κ-Μ και των 8 ομάδων στο ΕΚ, το οποίο περιλαμβάνει πλέον 720 ευρωβουλευτές, υπάρχει πανσπερμία απόψεων, στάσεων που συχνά καθιστά εξαιρετικά δύσκολη ή/και αμφίβολη τη συνεννόηση, τη σύγκλιση ή/και το συγκερασμό για τη συνδιαμόρφωση της λήψης αποφάσεων. Αυτό έχει επιπτώσεις κυρίως στην ταχύτητα λήψης αποφάσεων η οποία καθίσταται αναγκαία σ’ ένα κόσμο ευρύτερων γεωπολιτικών ασταθειών, συνθέσεων, αλλαγών και συμμαχιών που επηρεάζουν σημαντικά και την Ευρωπαική ήπειρο.

• Μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβόνας, την 01 Δεκεμβρίου 2009, η ως τότε λήψη αποφάσεων σ’ επίπεδο ΕΕ με ομοφωνία έπαψε να ισχύει για κάποια θέματα, όπως τα θέματα δικαιοσύνης κι εσωτερικών υποθέσεων στα οποία εμπίπτει και το μεταναστευτικό. Έτσι, για τα θέματα αυτά θεσπίστηκε η λήψη αποφάσεων με ενισχυμένη ειδική πλειοψηφία (qualified majority), δηλαδή με 20 ψήφους στις 27. Αυτό το γεγονός είναι αρνητικό, όχι μόνο επειδή μπορούν να υπεισέλθουν μεθοδεύσεις ή μυστικές διπλωματίες, αλλά κι επειδή τα θέματα δικαιοσύνης κι εσωτερικών υποθέσεων είναι εξίσου σοβαρά όπως τα θέματα που απαιτούν ομοφωνία λήψης αποφάσεων (π.χ. άμυνας ή φορολογίας). Ως γνωστόν, τα Κράτη Μέλη διαθέτουν το δικαίωμα βέτο αλλά δεν μπορούν να κάνουν συνέχεια χρήση αυτού για ευνόητους λόγους.

• Ενώ αναλήφθηκαν πρωτοβουλίες και τέθηκαν πολιτικοί στόχοι – κατευθύνσεις για τη δημιουργία Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου (ΚΕΣΑ) το οποίο έπρεπε να έχει ολοκληρωθεί το 2010, αυτό μετατέθηκε για το 2012 και στη συνέχεια για το 2015. Υπενθυμίζεται ότι το 2016-2017, τα Κράτη Μέλη ΕΕ δεν κατάφεραν να καταλήξουν σε αποδοχή ποσοστώσεων αποδοχής αιτούντων άσυλο, με την άσκηση βέτο των χωρών του Visegrad (Ουγγαρία, Πολωνία, Σλοβακία και Τσεχία). Συνεπώς, σήμερα δεν μπορούμε δυστυχώς να μιλάμε για Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου, με ενιαία εφαρμογή σ’ όλα τα Κράτη Μέλη ΕΕ, ενώ με την άνοδο ακροδεξιών κομμάτων στην ΕΕ, κάποια Κράτη Μέλη ΕΕ αυστηροποίησαν τις εθνικές τους πολιτικές ασύλου.

• Από τους πολιτικούς στόχους – κατευθύνσεις σ’ επίπεδο ΕΕ, άλλοι υλοποιήθηκαν άμεσα, άλλοι με μικρή ή μεγάλη καθυστέρηση κι άλλοι δεν έχουν ακόμη υλοποιηθεί, όπως π.χ. τα συστήματα EES και ETIAS.

• Το Σεπτέμβριο 1997 τέθηκε σε ισχύ η Σύμβαση του Δουβλίνου, η οποία τροποποιήθηκε από τους Κανονισμούς (ΕΕ) «Δουβλίνο II» (2003) και «Δουβλίνο III» (2013). Ενώ η βασική φιλοσοφία της Σύμβασης για «υπεύθυνο Κράτος εξέτασης αίτησης ασύλου» για κάθε αιτούντα άσυλο ήταν σωστή, από τα αποτελέσματα κρίνεται ως απόλυτα λαθεμένο το βάπτισμα του Κράτους πρώτης εισόδου ως «υπεύθυνου Κράτους εξέτασης αιτήσεων ασύλου» αφού, στον επιχειρησιακό φόρτο εργασίας των Κρατών Μελών πρώτης εισόδου προσφυγικών – μεταναστευτικών ροών (Ισπανία, Ιταλία κι Ελλάδα), πρόσθεσε και το διοικητικό φόρτο εργασίας εξέτασης χιλιάδων αιτήσεων ασύλου για αρκετά χρόνια στα 3 αυτά Κράτη Μέλη.

• Η έλλειψη εθνικού συστήματος επίγειας θαλάσσιας επιτήρησης σε Ιταλία και Ελλάδα (η Ισπανία διαθέτει τέτοιο σύστημα με την επωνυμία «SIVE»), κρίνεται ιδιαίτερα δυσχερής για τη δυνατότητα έγκαιρου εντοπισμού στη θάλασσα, σκαφών – πλοίων που μεταφέρουν πρόσφυγες-μετανάστες, ή άλλων «απειλών» στο θαλάσσιο πεδίο και συνεπώς αποτελεσματικής αντίδρασης των Αρχών σ’ αυτές. Αντισταθμιστικά, αυτή η έλλειψη απαιτεί μεγάλο αριθμό περιπολικών σκαφών, αεροπλάνων – ελικοπτέρων και UAVs για την κάλυψη του τεράστιου σε έκταση θαλάσσιου πεδίου στην Ανατολική και Κεντρική Μεσόγειο.

• Η ΕΕ δυστυχώς δεν σύναψε συμφωνίες επανεισδοχής υπηκόων τρίτων χωρών με αρκετές βασικές χώρες προέλευσης ή διέλευσης υπηκόων τρίτων χωρών, ώστε να καταστεί δυνατή η επιστροφή όσων δεν δικαιούνται άσυλο ή παραμονή στην ΕΕ. Λαμβάνοντας υπόψη το σημαντικό μοντέλο ελέγχου πρόσβασης 4 βαθμίδων (four-tier access control model), που αποτελεί τον πυρήνα ολοκληρωμένης διαχείρισης συνόρων της ΕΕ, ενδεχομένως δεν έγιναν αρκετά σ’ επίπεδο ΕΕ στις δύο πρώτες βαθμίδες (μέτρα σε τρίτες χώρες και συνεργασία με γειτονικές τρίτες χώρες), οι οποίες συνιστούν την εξωτερική διάσταση της μετανάστευσης, ενώ έγιναν περισσότερα στις βαθμίδες 3 και 4 του μοντέλου (συνοριακοί έλεγχοι και μέτρα ελέγχου εντός Σένγκεν), οι οποίες συνιστούν την εσωτερική διάσταση της μετανάστευσης. Άρα, η ΕΕ πρέπει να δώσει μεγαλύτερη προτεραιότητα στην εξωτερική διάσταση τις μετανάστευσης και στις σχέσεις με τρίτες χώρες, καθώς και στη σύνδεση εξωτερικής κι εσωτερικής διάστασης της μετανάστευσης.

• Η ΕΕ δεν έχει αποφασίσει οριστικά για την έννοια της «ασφαλούς τρίτης χώρας», η οποία διέπεται από το άρθρο 38 της Κοινοτικής Οδηγίας 32 του 2013 και, συγκεκριμένα, αν θα διατηρήσει ή τροποποιήσει το υφιστάμενο νομικό πλαίσιο και να καταρτίσει, το συντομότερο δυνατό, λίστα «ασφαλών τρίτων χωρών». Η έννοια της «ασφαλούς τρίτης χώρας» κρίνεται πολύ σημαντική, καθότι οι Αρχές των Κρατών Μελών που δέχονται παράνομα υπηκόους τρίτων χωρών από ασφαλείς τρίτες χώρες, ενδέχεται ν’ αποφασίσουν να μη τους παρέχουν άσυλο, θεωρώντας ότι αυτοί θα έχουν επαρκή προστασία σ’ αυτές τις χώρες.

• Η Τουρκία, η οποία έχει καθεστώς υποψήφιας για ένταξη στην ΕΕ χώρας κι έχει λάβει σημαντικά Κοινοτικά κονδύλια από την ΕΕ ήδη από το 2011 για τη διαχείριση των προσφύγων που φιλοξενεί σε Τουρκικό έδαφος, δυστυχώς «εργαλειοποιεί» την παράνομη μετανάστευση τα τελευταία χρόνια έχοντας παρεισφρήσει πλέον και στη Λιβύη αναπτύσσοντας στενή συνεργασία με την κυβέρνηση της Τρίπολης αλλά και με το Στρατάρχη Χαφτάρ που ελέγχει την Ανατολική Λιβύη. Επίσης, δεν δέχεται σε σημαντικό βαθμό, επιστροφές υπηκόων τρίτων χωρών που αποδεδειγμένα εισήλθαν παράνομα στην ΕΕ, προερχόμενοι από την Τουρκία.

Κώστας Καραγάτσος
Αρχιπλοίαρχος Λ.Σ. (ε.α.)

Εμπειρογνώμονας μετανάστευσης, θαλασσίων συνόρων
& ανάλυσης κινδύνου